水是生命之源、生產之要、生態之基。水在中國的經濟社會發展和生態文明建設中的地位舉足輕重，不僅關係到防洪、供水、糧食安全，而且關係到經濟、生態和國家安全。盡管改革開放三十多年來中國創造了經濟增長的奇跡，但是中國麵臨的水問題越來越複雜、越來越突出：水旱災害頻繁，水資源供需矛盾突出，水環境趨向不斷惡化，水生態退化問題嚴重，氣候變化使水問題更為嚴峻。可以說，水的問題已經成為中國經濟社會發展的瓶頸製約，生態文明建設的主要短板。水的挑戰對中國的綠色發展轉型已構成重大挑戰。

　　曆史上，大江大河都是世界上各類大小文明的發源地與搖籃。中國文明不僅傳承下來，而且養育了世界最多人口的原因之一，就是治水曆來是中華民族安民興邦的大事。上古有大禹治水，漢有武帝親自指揮堵塞黃河決口，清有康熙將黃河河務、漕運作為施政之要務；新中國成立之後更是強化了治水的物質和人力資本投入。在中國，治水成功就是治國成功，曆史是如此，現在是如此，未來還是如此。

　　水問題表麵上看是資源環境的問題，實質上是一個典型的治理問題。如麵對眾多的水問題，沒有能夠及時作出政策調整，不能確立與其相適應的製度安排，便會使水資源短缺和水環境惡化的趨勢得不到遏製。中國目前麵臨的"水多、水少、水髒、水渾"等相互交織的幾大水問題，根源是在新的經濟社會條件下，不良的製度和不健全的機製，導致的不當激勵和不合理的資源分配，這就是所謂"劣 治"。水問題的應對，根本上需要與時俱進，推動治道變革，改革和調整治理機製，建立"良治"的新型治理模式，以實現公共利益最大化。

　　中國人喜歡用"道"表征寓於宇宙萬物背後的真理，對治理之道的探究，實際上是對有關治理的普遍規律的探索。這種探索應當從實踐中來，是對實踐經驗的觀察和總結，又要回到實踐中去，其成果用以指導實踐的開展。這樣的探索由表及裏、由淺入深，可以劃分為信息、知識、理論和智慧四個層次。信息是認識事物的出發點，將信息進行篩選和彙總，就得到知識；將知識進行係統的分析和驗 證，就得到理論；理論的進一步綜合和升華，就形成了智慧。智慧是信息、知識、理論三者積累到一定程度後升華的產物。因此，基於中國的治理實踐，整理信息、生產知識、創造理論、提煉智慧，構成了探索中國治理之道的具體途徑。"道"的至高智慧，需要經過地方的"試點"、反複的"試錯"、不斷的總結和實踐的檢驗，才能夠逐漸呈現出來，成為人們的認識與共識。對"良治"之道的探索，需要經曆長期的實踐、認識、再實踐的反複過程。

　　水治理如何實現"良治"，是中國治理的最大難題之一。清華大學國情研究院對水治理的研究，已經有十幾年的時間。我們對中國水問題的關注，最早是從黃河斷流開始的。黃河洪水自古以來聞名於世，改革開放以來，隨著用水量的快速增長，水資源短缺的問題日益突出，黃河斷流就是這一矛盾的突出表現。黃河下遊從1972年開始斷流，進入20世紀90年代年年斷流，1997年達到最高峰，斷流天數達到226天。1998年，黃河斷流成為社會各界關注的重大問題。

　　關於黃河斷流的成因，治黃工作者強調黃河水資源先天缺乏和工程調蓄能力的不足，水文水資源專家強調降雨量和天然徑流量的減少，地質學家強調黃河源頭地質條件的改變，泥沙專家強調水土保持減沙的減水效應，經濟學者強調水價過低、水資源利用效率低下。我們提出了"體製失效說"，認為雖然自然因素是黃河斷流的重要原因，但不宜誇大，黃河斷流的直接原因是人為因素，而根本原因是流域水資源管理不善和配置不當，斷流現象背後的實質是流域水分配製度的失效。黃河分水製度中存在市場失效、政府失靈和產權失效現象。

　　基於上述判斷，我們提出應對流域水資源配置的不平衡和效率低下，應重新界定政府和市場的關係，通過引入水權市場優化資源配置，而為了在流域內建立水權市場，需要相應的民主協商機製和利益補償機製作為保障。我們建議積極引入既不同於傳統"指令配置"也不同於"完全市場"的"準市場"，即地方政府作為水權代表，通過政治民主協商的方式在流域上下遊形成水市場。這種新思路後來逐步在黃河流域治理中實現。

　　作為一種具有混合特性和稀缺性的自然資源，水資源的分配是一種利益分配，既不能全部依靠政府配置，也不能完全依靠市場自由配置，而是需要更為複雜的混合製度安排。在計劃經濟時代，黃河的治理目標主要是防洪減淤，因而主要依靠工程技術治理是有效的。隨著經濟社會的轉型，水資源利用的增加，黃河的治理目標又增加了水資源管理和水環境保護，這僅靠工程技術就難以解決問題了，既有的體製也就麵臨失效。政策調整緩慢、製度建設滯後，這是導致黃河斷流問題產生的深層次教 訓。黃河斷流的危機實質是治理危機。

　　黃河斷流是世紀之交中國水問題的縮影。在過去的十幾年時間裏，在應對複雜水問題的解決對策過程中，中國明顯加快了水治理變革，並取得了一係列重要進展。包括治水理念的轉變，從無節製地向大自然索取轉向人與自然和諧共處，從人水互斥、人水衝突走向人水共處、人水和諧；管理體製的改革，強調水資源的統一管理和流域綜合管理，實施最嚴格水資源管理製度；治水手段的創新，引入水權和水市場等市場手段、現代信息手段、公眾參與等多元化的手段。治水之道變革取得顯著成效，如黃河斷流等問題明顯緩解等。

　　中國治水之道變革的探索，符合一般的認知規律。從最初對水問題信息的認識，到形成對水危機的係統知識，再到摸索應對水危機的創新理論，逐步積累形成新時期治水的智慧。人水和諧的治水新智慧，符合中華文明"天人合一"的大道，以其統領新時期的治水實踐，順應了世界和中國綠色發展的潮流；最嚴格水資源製度的"三條紅線"（水資源開發利用控製紅線，到2030年全國用水總量控製在7000億立方米以內；用水效率控製紅線，到2030年用水效率達到或接近世界先進水平；水功能區限製納汙紅線，到2030年主要汙染物入河湖總量控製在水功能區納汙能力範圍之內，水功能區水質達標率提高到95%以上），是有中國特色的水資源管理理論，是人水和諧理念指導下的治水新舉措；水權和水市場理論，是指導水資源管理中引入市場機製的新思路，有助於提高水資源配置的公平和效率。隨著治水實踐的進一步發展，關於水治理的信息和知識還會不斷增多，治水的理論和智慧將會更加豐富。

　　（作者係清華大學國情研究院院長、公共管理學院教授）