2014年11月19日，國務院發布《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》，引起國內外高度關注，成為去年中國能源行業頗有影響的大事之一。目前，我國正在執行"十二五"能源規劃(2011-2015年)，2015年將很快出台"十三五"能源規劃(2016-2020年)。這中間為什麼要出一個《行動計劃》?這三者到底是什麼關係?《行動計劃》對能源行業將產生哪些深遠影響，能源企業能否從能源革命中捕捉到新的商機?

一、出台背景

十八大之後，國家重視能源戰略規劃的編製實施，以推動能源生產和消費革命，打造中國能源"升級版"。

(一)《行動計劃》是對2014年上半年兩次重要會議的集中貫徹落實。

去年4月9日，國務院副總理張高麗主持召開專題會議，研究能源發展戰略行動計劃，為總理、總書記的進一步決策作了必要的鋪墊。

4月18日，國務院總理李克強主持召開新一屆國家能源委員會首次會議，研究討論了能源發展中的相關戰略問題(《行動計劃》)和重大項目。

6月13日，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第六次會議，聽取國家能源局關於我國能源安全戰略的彙報，並發表推進未來能源發展"四個革命、一個合作"的重要講話，成為指導我國能源發展的"國策"。

一年之中，主管副總理、總理、總書記多次聽取彙報，專題研究，頂層決策，足見能源問題之重要，會議成果很需要通過《行動計劃》予以落實。

(二)《行動計劃》是應對我國目前能源生產和消費麵臨嚴峻挑戰的需要。

我國是世界最大的能源生產國、消費國，但能源發展麵臨一係列新問題、新挑戰。不僅"能源需求壓力巨大"，而且"能源供給製約較多","能源技術水平總體落後局麵仍未改變"，特別是"能源生產和消費對生態環境損害嚴重"，亟需加以改變。

(三)《行動計劃》是我國搶抓戰略機遇、實現能源轉型升級的需要。

盡管我國能源發展麵臨十分嚴峻的挑戰，但從現在到2020年，是全麵建成小康社會的關鍵時期，也是能源發展"轉型升級"的重要戰略機遇期。

從國際情況分析，全球能源格局深刻變化，能源結構加快調整，清潔能源發展較快，多元化、清潔化和低碳化趨勢明顯;"能源消費重心進一步向發展中國家轉移"，"油氣供應多極並存"。

從國內情況考察，能源供應能力穩步增長，能源結構不斷優化，節能減排取得成效，科技進步邁出新步伐，國際合作取得新突破，建成了世界最大的能源供應體係。而且， "我國可再生能源、非常規油氣和深海油氣資源開發潛力很大"。

(四)《行動計劃》是銜接、指導"十二五"、"十三五"能源規劃的紐帶與依據，也是今後一段時期指導我國能源發展的總體方略與行動綱領。

2013年3月，原國家電監會主席吳新雄入主重組後的國家能源局，2014年最後一天退休，曆時22個月。期間，大氣汙染倒逼清潔發展、煤炭市場出現嚴重過剩、電力體製改革阻滯不前、特高壓爭議始終不斷、油氣對外依存度大幅上升;原能源局長劉鐵男落馬，出現多米諾骨牌效應，先後有多名官員落馬，反腐仍在繼續發酵。國家能源局麵對新形勢，迫切需要創新發展思路，從能源體製機製上進行大膽革新，簡政放權。

《行動計劃》盡管還留有一定的計劃色彩，但改變了過去"鐵路警察各管一段"，側重於數量規模、保障供應的局限性，站在國民經濟協調發展的高度，縱覽國內外能源發展新趁勢，謀劃能源行業的未來整體發展，不僅涉及煤、電、油、氣、核、新能源、可再生能源領域及輸配網絡、儲備設施建設，而且涵蓋能源消費、供給、技術革命、體製改革、國際合作等各個方麵，內容非常係統、全麵、豐富。《行動計劃》從一個側麵反映出國家能源局轉變了作風，走出過去熱衷於能源項目的微觀審批，轉向對未來能源發展的宏觀規劃，是銜接、指導"十二五"、"十三五"能源規劃的紐帶與依據，也是今後一段時期指導我國能源發展的總體方略與行動綱領。

二、基本內容

《行動計劃》全文9400多字，時間跨度7年(2014-2020年)，橫跨"十二五"、"十三五"能源規劃。基本內容分成三個部分：總體戰略;主要任務;保障措施。為便於記憶、了解，我把《行動計劃》的重點內容梳理、概括為："111345"。即：

"一個指導思想"——以開源、節流、減排為重點，確保能源安全供應，轉變能源發展方式，調整優化能源結構，創新能源體製機製，著力提高能源效率，嚴格控製能源消費過快增長，著力發展清潔能源，推進能源綠色發展，著力推動科技進步，切實提高能源產業核心競爭力，打造中國能源升級版，為實現中國夢提供安全可靠的能源保障。

"一個戰略方針"——(6字方針)節約、清潔、安全。

"一個戰略目標"——加快構建清潔、高效、安全、可持續的現代能源體係。

"實施四大戰略"——節約優先戰略[永恒主題];立足國內戰略[戰略基石];綠色低碳戰略[必然選擇];創新驅動戰略[根本動力]。

"五項主要任務"——增強能源自主保障能力;推進能源消費革命;優化能源結構;拓展能源國際合作;推進能源科技創新。

"三項保障措施"——深化能源體製改革;健全和完善能源政策;做好組織實施。

三、 六大特點

1、《行動計劃》無論是內容，還是結構，通篇都體現了習總書記提出的"四個革命、一個合作"的我國能源發展國策。

習近平總書記在去年中央財經領導小組第6次會議上，闡述了"四個革命、一個合作"的能源國策，即"推動能源消費革命，抑製不合理能源消費;推動能源供給革命，建立多元供應體係;推動能源技術革命，帶動產業升級;推動能源體製革命，打通能源發展快車道;全方位加強國際合作，實現開放條件下能源安全"。這既成了製定《行動計劃》的基本依據，也是《行動計劃》對能源國策的具體細化與落實。

2、 突出"節約優先是能源發展的永恒主題"，對能源消費總量設置"天花板"，成為公眾焦點。

《行動計劃》把"節約優先戰略"列四大能源發展戰略之首;把"節約"作為未來能源發展的第一個戰略方針。而且，設置了能源消費總量"天花板"，即"到2020年，一次能源消費總量控製在48億噸標準煤左右，煤炭消費總量控製在42億噸左右"，"煤炭消費比重控製在62%以內"，成為全文的一大看點。(見表1)

對此，中國電力發展促進會專職顧問薑紹俊作了點評："最引人注意的是給出了能源消費、煤炭消費的上限，這在我國能源發展史上是第一次，此前基本方針是滿足需求，而今後則要麵對能源消費天花板。"中國工業經濟聯合會會長李毅中也強調，"這是既務實，又必須實現的目標。"

為什麼《行動計劃》要設置能源消費總量"天花板"?主要因為我國能源生產、消費不僅能耗水平高，且"對生態環境造成嚴重損害"，霧霾天氣頻繁出現、大範圍蔓延。據統計，我國能源消費占全球總量的21.5%，創造了全球GDP的12.3%;單位GDP能耗非常高，為世界平均水平的1.9倍、美國的2.5倍、日本的4.1倍。

按照2013年我國一次能源消費總量37.5億噸標準煤、煤炭消費總量36.5億噸測算，要實現到2020年的控製目標，2014-2020年年均增幅必須分別控製在3.59%、1.92%以下。但從2006-2013年曆史消費情況分析，控製難度很大。(見圖1、2)

那麼，2014年作為《行動計劃》實施的第一年，完成情況理想嗎?預計一次能源消費總量約為38.4億噸標準煤，年增速2.3%，比2013年(3.7%)下降1.4個百分點，增速創16年來最低值。GDP增長7.4%，單位GDP能耗比2013年下降4.8%。2015年能源消費總量控製在40億噸標準煤的目標有望實現。煤炭消費總量從2013年的24.8億噸標準煤，下降到2014年的24.7億噸，下降了0.1億噸。煤炭消費占比下降到64.2%。這是十餘年來煤炭消費總量首次下降。

未來六年如何繼續控製能源消費總量?《行動計劃》提出了兩條途徑：一是采取"一掛雙控"措施，將能源消費與經濟增長掛鉤，對高耗能產業和產能過剩行業實行能源消費總量控製強約束。二是實施係統節能，即"技術節能、管理節能、結構節能"並重，當前要特別重視調整和優化經濟結構來節能，推進重點領域和關鍵環節節能。

3、始終堅持能源供應"立足國內"，作為保障我國能源安全的"戰略基石"，同時，加強"國際合作"。

《行動計劃》強調要堅持"立足國內"，將國內供應作為保障能源安全的"主渠道"。這是基於能源安全國際環境和我國國情做出的判斷。

近八年來，我國能源對外依存度加大，已成為煤炭、石油、天然氣和鈾資源的淨進口國。石油對外依存度接近60%;天然氣對外依存度超過30%，能源安全問題日趨突出。(見圖3)

為此，《行動計劃》要求"到2020年，基本形成比較完善的能源安全保障體係。國內一次能源生產總量達到42億噸標準煤，能源自給能力保持在85%左右，石油儲采比提高到14-15，能源儲備應急體係基本建成"。

如何實現上述目標?一言以敝之，立足國內，加強國際合作，堅持"兩條腿走路"。

4、著力實施"綠色低碳"發展戰略，作為我國積極應對氣候變化的"必然選擇"。

《行動計劃》著力優化能源結構，把發展清潔低碳能源作為調整能源結構的"主攻方向"。

"到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭消費比重控製在62%以內。""到2030年，非化石能源占一次能源消費比重提高到20%左右"。

如何優化能源結構、實現綠色低碳發展?《行動計劃》提出了針對性更強、標準更嚴苛、目標更具體的措施：

①降低煤炭消費比重。削減京津冀魯、長三角和珠三角等區域煤炭消費總量，控製工業分散燃煤小鍋爐、工業窯爐和煤炭散燒等用煤領域。"到2017年，基本完成重點地區燃煤鍋爐、工業窯爐等天然氣替代改造任務"。"到2020年，京津冀魯四省市煤炭消費比2012年淨削減1億噸，長三角和珠三角地區煤炭消費總量負增長"。

早在2013年9月10日，國務院印發了《大氣汙染防治行動計劃》，要求製定煤炭消費總量中長期控製目標。2014年9月12日，國家發改委等三部委為落實《行動計劃》， 打造高效清潔可持續發展的煤電產業"升級版"，印發了《煤電節能減排升級與改造行動計劃2014-2020》，努力實現供電煤耗、汙染排放、煤炭占能源消費比重"三降低"，安全運行質量、技術裝備水平、電煤占煤炭消費比重"三提高"，具體要求全國新建燃煤發電機組平均供電煤耗低於300克/千瓦時;到2020 年，現役燃煤發電機組改造後平均供電煤耗低於310克/千瓦時;現役60萬千瓦及以上機組(空冷除外)改造後低於300克/千瓦時。執行更嚴格能效環保標準，到2020年，力爭使煤炭占一次能源消費比重下降到62%以內，電煤占煤炭消費比重提高到60%以上。(見表2)

12月29日，國家發改委等六部委聯合下發《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》，從國家層麵以製度的方式，對重點地區煤炭消費減量替代進行"政策獎勵"：適當提高能效和環保指標領先機組的利用小時數;燃煤機組排放基本達到燃氣輪機組排放限值的，應適當增加其下一年度上網電量。

②提高天然氣消費比重。實施氣化城市民生工程，到2020年實現城鎮居民基本用上天然氣;擴大天然氣進口規模;穩步發展天然氣交通運輸;適度發展天然氣發電;加快天然氣管網和儲氣設施建設，到2020年天然氣主幹管道裏程達到12萬公裏以上。

③安全發展核電。適時在東部沿海地區啟動新的核電項目建設，研究論證內陸核電建設。到2020年，核電裝機容量達到5800萬千瓦，在建容量達到3000萬千瓦以上。

④大力發展可再生能源。積極開發水電，到2020年力爭常規水電裝機達到3.5億千瓦左右;大力發展風電，到2020年，風電裝機達到2億千瓦;加快發展太陽能發電，到2020年光伏裝機達到1億千瓦左右;積極發展地熱能、生物質能和海洋能，到2020年，地熱能利用規模達到5000萬噸標準煤。(見表3)

5、以"創新驅動"為"強大動力"，實現我國由能源大國向能源強國的轉變。

《行動計劃》提出要充分發揮"創新驅動"的關鍵作用，通過能源"體製創新"激發能源市場活力，通過"科技創新"提高能源產業競爭力，實現由能源大國向能源強國的轉變。

能源技術革命的總體要求，即立足我國國情，緊跟國際能源技術革命新趨勢，以綠色低碳為方向，分類推動技術創新、產業創新、商業模式創新，實現能源產業升級。其路徑，著力實施"三個一批"：應用推廣一批，示範試驗一批，集中攻關一批。

今後具體如何推進能源科技創新?①明確能源科技創新戰略方向和重點。提出了非常規油氣及深海油氣勘探開發、煤炭清潔高效利用、分布式能源等9個重點創新領域和頁岩氣、煤層氣、大容量儲能等20個重點創新方向，開展相應的頁岩氣、煤層氣、深水油氣開發等重大示範工程建設。②抓好重大科技專項。③依托重大工程帶動自主創新。④加快能源科技創新體係建設。

6、 深化能源體製改革，消除體製機製障礙，激發市場活力。

如何深化能源體製改革?《行動計劃》明確了5個方麵：①完善現代能源市場體係，分離自然壟斷和競爭性業務，放開競爭性領域和環節。推動能源投資主體多元化，鼓勵和引導各類市場主體平等進入負麵清單以外的領域。②推進能源價格改革，推進石油、天然氣、電力等領域價格改革。③深化重點領域和關鍵環節改革，重點推進電網、油氣管網建設運營體製改革。④健全能源法律法規。⑤進一步轉變政府職能，健全能源監管體係。加強能源發展戰略、規劃、政策、標準等製定和實施，繼續取消和下放行政審批事項。

根據上述改革要求，近年來深化電力體製改革的重點放在電能直接交易、售電側改革、輸配電價改革、電力交易中心相對獨立、加強電網規劃等方麵，並在深圳、內蒙開展試點。新的電改方案不再提倡"五分開"，拆分國家電網，而是以"四放開一獨立一加強"作為下一輪電力體製改革的核心內容，"管住中間，放開兩頭"，將競爭性的發電、售電業務與自然壟斷的輸配電業務分離，建立"多買多賣"的批發和零售市場。

發電側將密切關注改革動向，希望能解決電網建設滯後、調峰能力不足;新能源發展受電網限製;政府對電力行業的行政幹預太多;大用戶直購電不符合實際等問題。同時，早作謀劃，提前做好成立售電公司準備，建立"以市場為導向，以客戶為中心"的電力市場營銷體係，並提升設備可靠性，增強競爭能力。

四、 挑戰與商機

我國經濟進入新常態，《行動計劃》的組織實施，對能源企業的未來發展，其影響是深遠的、全方位的，既有挑戰，也有商機，呈現出不同的情況。

火電企業將麵臨嚴峻的挑戰。過去電力短缺，規模擴張是關鍵;現在出現了電力過剩，發電產業必須轉型升級，更加依靠內涵式增長——注重發展的質量效益、清潔高效、低碳環保、科技含量。尤其是火電產業要努力落實"三降低"、"三提高"的要求，推進煤電大基地大通道建設，在中西部地區高標準建設9個煤電基地。在東部沿海、沿江地區重點發展60萬千瓦、100萬千瓦優質大項目，努力實現"超低排放"。

清潔可再生能源企業、能源科技環保產業發展前景廣闊、商機無限。《行動計劃》對水電、風電、太陽能、核能、生物質能等均持"大力"、"積極"、"支持"發展的態度，"一掛雙控"政策和係統節能舉措，又給能源科技、環保、工程、裝備等相關企業提供了極大的商機。因此，既要充分利用政策、改革紅利，順勢發展，又要因地製宜，統籌優選，科學發展。

煤炭企業麵臨的挑戰將更加嚴峻。未來一個時期，煤炭供大於求的局麵和控製煤炭消費總量的政策預期不會發生根本性改變。煤炭企業要以內部整合提效為主，積極與一流煤礦開展全方位、多層次對標，抓好煤炭銷售，著力提高安全管理和成本控製水平，促進煤礦控虧增盈。同時，積極推進煤炭分級分質梯級利用，劣質煤就地清潔轉化，減少煤炭分散燃燒，加強煤炭質量監管，持續突破煤炭清潔高效利用技術，拓展煤炭生存發展空間。

石油、天然氣、頁岩氣等機遇大於挑戰。如前所述，近年來我國能源對外依存度加大，石油、天然氣分別達到60%、32%，而非常規油氣和深海油氣資源開發潛力很大。因此，當前要抓緊突破頁岩氣、煤層氣、深水油氣等開發技術瓶頸，提高油氣的自給能力。

能源企業"走出去"大有可為。《行動計劃》積極支持能源企業通過技術、裝備和工程隊伍"走出去"。我們要把握當前難得的機遇，立足兩個市場、統籌兩種資源、熟悉國際慣例，積極在國家"一帶一路"、"孟中印緬、中巴經濟走廊"、"五大國際重點能源合作區"、"全球能源互聯網"及其他國際"價值窪地"中尋找機會，做到能力可及、風險可控、效益可觀。

(作者係中國能源研究會理事、華電集團企法部主任)