作者：張博庭

按：在2009年9月中國水電可持續發展研究中心成立的大會上，代表環保部門發言的陳凱祺教授宣讀了一篇由幾位環保官員合寫的文章《尊重環境，有序發展188體育官網app 》。按理說在這樣一個重要的場合，環保官員所闡述內容應該是比較鄭重的。然而，我覺得這篇文章中闡述得很多觀點和事例，卻非常不能令人信服，很多說法特別需要進行探討和商榷。為此，本文將以點評的形式根據環保官員發言的內容，就有關如何“有序開發水電”的問題進行一些討論。真理越辯越明，誰的說法更有道理請大家自己判斷，也非常希望更多了解情況的有識之士能參與本題目的討論。為促進交流，中國水電網站將酌情轉發有關讀者的討論意見。
下麵的文章是環保官員《尊重環境，有序發展188體育官網app 》的原文，其中【】中的部分是作者點評討論的內容。為了減少篇幅，原文前麵關於水電現狀的一些介紹，無需評論略有刪減。

《尊重環境，有序發展188體育官網app 》
作者：陳凱麒 常仲農 曹曉紅
http://www.iwhr.com/special/kcx/News_View.asp?NewsID=21363

1 水電開發現狀
前麵一些具體情況介紹（略）。

按規劃，到2020年，除雅魯藏布江、怒江、金沙江上遊、瀾滄江上遊外，其他水電基地的水電資源將基本開發完畢。
水電開發對促進我國能源發展，保障能源安全以及流域和區域經濟社會發展發揮了重要的、不可替代的作用。但近些年，水電迅猛發展，大小公司“跑馬圈水”、“未批先建”、“遍地開花”，幹支流“齊頭並進”，對當地的環境產生了嚴重幹擾。無序的水電開發使天然江河渠道化，生境破碎，水環境問題突出，對水生生態和陸生生態產生無可挽回的不利影響。水庫淹沒和移民安置不當，導致一係列社會問題和次生環境問題。
【環保官員的這種有序開發說法非常能迷惑人。其實，如果說無序的水電開發會“使天然江河渠道化，生境破碎，水環境問題突出”，那麼有序的水電恐怕也不能避免這種後果。關鍵是我們應該怎麼去評價水電開發的實際效果。此外，這裏環保官員所謂水電開發的序，完全是主觀定義的另一種說法，因為我們國家所有的水電開發都要是按照國家規劃進行的。因此，客觀地說，所有符合規劃的水電，都應該屬於有序開發的範圍。否則，拋開了國家水電規劃，我們如何去判斷一個水電站的開發建設是否算是有序的呢？
根據文章來看，我們的環保官員好像發明這樣一種新的說法。實際上是在用一個有序開發的新名詞，代替甚至否定國家經過幾十年的研究所製定的水電規劃。當然，如果環保部門確實認為我國過去的水電開發規劃是錯誤的，就應該通過正式渠道提出來並經過與有關政府部門協商之後進行明確的修訂。然而，目前環保官員所說的“序”似乎根本就沒有任何具體的標準，完全是取決於環保官員個人的主觀看法，他想說你是有序的，你就是有序的，他想說你是無序的，你就變成了無序的。
如果環保官員不讚同我的意見，我們就不妨請環保官員把我國具體哪些電站是屬於無序開發的給我們羅列出來。並且告訴我們是如何劃分這一有序和無序的標準的？據我所知，在我國除了一些農村小水電存在著“四無”現象，全國好像還沒有一座大型水電站是違反國家規劃進行建設的。如果環保官員也不否認我所說的事實，那麼最好不要用混淆我國大、小水電根本區別的方式，汙蔑我國的大型水電開發。對於遍布我國農村的小水電所存在的一些問題，主管部門水利部已經進行了專項治理、整頓。如果，我們的環保官員明知道實際情況是什麼，還要不加說明地把小水電的無序混亂開發，籠統的強加在根本就沒有一例“無序”開發的大型水電開發上，那麼我們的環保官員就和社會上那些的極端環保組織造謠誣蔑水電的方式沒有任何區別了。
接下來，環保官員所說的“但近些年，水電迅猛發展，大小公司“跑馬圈水”、“未批先建”、“遍地開花”，幹支流“齊頭並進”，對當地的環境產生了嚴重幹擾。”的說法，如果不說明是針對個別小水電的現象，就是一種誤解我國大型水電開發的態度。
例如，叫停金沙江水電“未批先建”的說法根本就不能成立。先給路條後核準是我國現行的項目管理程序。開發金沙江是“十一五”規劃中關於188體育官網app 的首項任務。而金沙江上所有的水電項目都是拿到開工的路條後，又毫無原因遲遲得不到核準。因此，根本就不存在什麼“未批先建”理由，而是典型的“先建未批”。責任應該在管理部門。
“跑馬圈水”是國家電力體製的改革的主要目標和必然結果。可如今為什麼利用市場手段調動社會各界開發水電的積極性的改革成果會被環保官員否定？國有企業響應國家的改革號召積極要求開發水電的表態，怎麼反倒成了“跑馬圈水”的罪過？到底是我們的電力體製改革錯了，還是我們的國有企業錯了？
幹、支流“齊頭並進”似乎是叫停金沙江水電一個主要罪名。然而，我們國家的電力政策從來都是提倡“水、火並重，大、中、小並舉”。眾所周知，大水電站不可能建在支流上，小水電站不可能建在幹流上，所以，國家“大、中、小並舉”的電力發展政策，必然要導致幹支流“齊頭並進”的結果。難道我們所有的電力企業，都不應該在水電開發中執行國家的電力政策，而都要聽命於極端環保組織所編造的輿論攻勢？
“遍地開花”和“開發過度”是叫停金沙江水電的中最可笑的理由。眾所周知，離開了河流神仙也建不成水電站。即使就在河流上，也不是什麼地方都能建水電站的。我國所有的大型188體育官網app 的位置幾乎都是在國家規劃中事先確定的。比如在長江口的上海，黃河口的山東，都無法建設任何水電站。“遍地開花”的建水電站絕對是異想天開的夢想。此外，稍微了解水電情況的人都應該知道，我國的金沙江，到目前為止還沒有建成任何一座規劃中的電站。開發程度為零的金沙江水電就已經過度，可見我們妖魔化水電的輿論宣傳，已經到了多麼荒唐的地步？】

流域梯級水電開發影響範圍廣、周期長，累積和滯後效應明顯，有些影響甚至難以逆轉。【這種說法並不科學，甚至有點危言聳聽。188金寶搏官網注冊賬號 站很多已經百年以上，至今仍然是水電開發程度越高生態環境越好。我國的新安江也已經開發半個多世紀了，這些事實足以證明反壩組織宣傳的這種說法是不真實的。至於“有些影響甚至難以逆轉”也是一種情緒化的表達。煤炭開采所造成的生態環境和資源枯竭問題，難道不是更沒有辦法逆轉嗎？而美國一些廢棄的水壩拆除後的修複效果，反倒說明水電並沒有什麼不可逆轉的跡象。】

西南地區是生物多樣性最豐富、生態保護壓力最大、地質災害最為頻繁的地區，水電開發對生態的影響日益引起各方麵廣泛關注，近年來圍繞雲南怒江水電開發的爭論尤為激烈，社會、媒體對西南水電開發提出質疑。【西南地區的這些特點，在不可避免地受到人類活動幹擾的情況下，更需要積極的保護，而水電開發恰恰就是最有效的保護方式之一。怒江的爭論已經把這些道理說得很充分了。】

國家對西南水電有序開發、可持續發展提出更高的要求與希望：要統籌規劃、充分論證重大項目，要廣泛聽取意見，慎重決策；區分輕重緩急，有計劃、分步驟實施。要對子孫後代負責，經得起曆史的檢驗。【這也絕不應該成為某些政府部門不作為、遲遲不決策的借口。例如，連國家發展規劃都不肯執行的“慎重”就可能是有問題的了。】

國家“可再生能源中長期發展規劃”提出：全國的水電裝機容量2010年要達到1.9億千瓦的目標，其中大中型水電1.4億千瓦，小水電0.5億千瓦。2020年要達到3億千瓦，其中大中型水電2.25億千瓦，小水電0.75億千瓦的目標。按現狀估計，未來的十年年平均開發水電裝機容量約為1000萬千瓦左右，必然是188體育官網app 的高潮期。
同時“國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定”中指出：為全麵落實科學發展觀，加快構建社會主義和諧社會，實現全麵建設小康社會的奮鬥目標，必須把環境保護擺在更加重要的戰略位置。提出到2020年，環境質量和生態狀況要明顯改善的目標。
社會發展對能源的強烈需求和對環境質量明顯改善的渴望，開發與保護的博弈已到了“十字路口”。在全球變暖、氣候變化的大環境裏，大力提倡節能減排、控製溫室氣體的要求下，需要尊重環境，水電有序開發，謀求可持續發展，適應新的挑戰，探索環境保護的新道路。
【水電開發與環境保護不僅不應該博弈，反而應該相輔相成。正是由於我國的水電在經濟發展騰飛的關鍵時期嚴重受阻，以至於我們的水電開發利用程度嚴重的滯後於我國的經濟發展水平。這使得我們國家的經濟發展與能源供應矛盾要比其它發達國家尖銳得多。同時也讓我們在GDP還遠低於美國的情況下，溫室氣體的排放量就已經超過美國，成為世界頭號的溫室氣體排放國。這和我們的環保部門至今都沒有把減排溫室氣體當成一個環保指標不無關係。我們說話應該實事求是，不能把有序當成阻止開發的“擋箭牌”。如果連按照國家“十一五”規劃的開發程序，都不能算是有序，那麼這個序還能是什麼呢？是不是已經成了變相阻止開發的代名詞？】

2 水電開發的主要問題

在188體育官網app 項目環境影響評價階段一般關注的環境影響主要問題有：水文和泥沙情勢變化、水質變化、水生生態、陸生生態、移民安置、施工期環境影響、自然保護區、景觀、生態流量下泄措施、過魚措施等。
此外，更深層次的考慮在於：

2.1 空間上，188體育官網app “遍地開花”。
目前，我國水力資源開發程度按1.9億千瓦估算，約占技術可開發量的35％左右，占經濟可開發量的48％左右。歐美一些國家開發程度已達到70％左右。我國雖然開發程度較低，但水電開發攤子已鋪至絕大多數江河，完整的天然江河少之又少。西南地區除雅魯藏布江、怒江幹流尚未建設大型水電站外，金沙江、雅礱江、大渡河等河流從幹流到各級支流均已“全麵開花”。
【環保官員的這種說法有一定的誤解。說我國“占技術可開發量的35％左右，占經濟可開發量的48％左右”，是指規劃的可裝機容量與實際裝機之比，這與歐美國家的開發程度70%意義不同。歐美國家沒有可裝機容量的概念，他們的水電開發程度都是按照年發電量計算的。所以，按照中國2008年底的發電量計算，我國的水電開發程度為23%（美國為72%）。我們大約隻相當於歐美國家的三分之一。
另外，在中美兩國水資源總量幾乎相等的情況下，我國的水庫庫容量也比美國小一倍以上。這說明國外“水電開發攤子已鋪至絕大多數江河，完整的天然江河少之又少”的情況絕對要比我們要更嚴重。目前，人類社會解決水資源時空分布矛盾的根本途徑，隻能通過建立具有調蓄功能的大型水庫﹐攔蓄洪水、增加可控製的水資源總量。根據聯合國有關資料的統計，一個國家的現代化程度與其水利設施的建設水平必然是成正比的。目前，發達國家的水資源調控能力平均為每人3000多立方米（美國為5000左右），而我國隻有500多立方米。也就是說在水資源調控能力上，我們國家僅相當於發達國家平均水平的六分之一。這樣的水資源調控能力，根本就無法支撐一個現代化文明社會的基本用水需求。
目前麵對今年我國西南地區嚴重的幹旱，我們正不得不承受水庫蓄水能力不足所帶來的一係列的難題。我國原來規劃中的虎跳峽龍盤水電站，本來是金沙江上調蓄水資源的龍頭水庫。但由於移民人數多，開發難度大加上極端環保組織的阻礙，目前已經擱置多年。然而，該水庫的水資源調節作用卻是無可替代的。規劃的庫容就將近200億，遠遠超過雲南全省中、小水庫的蓄水總量。如果能建成這個龍水庫再加上滇中調水等工程的配合，完全可以非常從容的應對今年的雲南中部地區的特大幹旱。此外，曾經激烈爭論的雲南怒江水電，如果能按期開發，其龍頭水庫的蓄水量也可以在大旱之年，為雲南多提供上百億的水資源。如果那樣的話，加上當地必要的中、小配套水利設施，雲南西部寶山等地區的旱情，完全可以得到根本的緩解和消除。關於中國水電的開發程度更詳細的內容，請參見中國水電網站上《如何比較和評價中外的水電開發程度？》一文。】

以烏江流域為例，經過幾十年開發，水電站已遍布幹、支流各個河段。據統計，從上世紀70年代水電開發至今，烏江幹流貴州段梯級首尾銜接建有9級電站，天然河段已基本渠化，烏江主要一、二級支流建有100座以上小水電站，也已開發殆盡。由於全方位的開發，使烏江環境高度人工化，水環境和生態環境不利影響突出，生態保護空間受到極大壓縮。
【這種說法隻能代表一種非常片麵的意見。天然河流的部分渠道化是世界各國發展的普遍規律。社會經濟發達程度較高的歐洲，幾乎每一條河流的開發（包括渠道化）程度都要比烏江還高得多。多瑙河、萊茵河這些歐洲的最重要的血脈，基本是都已經是渠道化的河流。現在這些河流上麵建設的水壩、水庫電站的數目，決不會少於我們的烏江。一個國土並不太大的法國，也早已經在上個世紀就建有上千座水電站。發達國家的這些江河，就是因為有了“環境高度人工化”和所謂的“生態保護空間受到極大壓縮”的開發建設，才維係了他們的現代化社會。如果站在以人為本的可持續發展的角度來看，人們對江河開發肯定會得出與我們的環保官員完全不同的解讀。
曾經擔任過貴州省委書記的胡錦濤總書記，早年就非常重視和推進烏江的梯級水電開發。2005年他看到烏江水電的梯級開發的成果，就高興的稱讚說“梯級、流域、滾動開發這種形式好得很”。胡總書記的這種看法與全世界都認歐洲的現代化是人類文明的發展方向，也是完全一致的。然而，非常遺憾的是，到現在為止我們還有很多人，還是喜歡聽信和引用社會上的極端環保組織編造的說法，來評價我國的水利水電開發和建設。今天，連我國的環保專家、環保官員都已經開始公開的用極端環保的觀點來批評我國的水電開發了，對此，我們確實不能不問個明白。
至於水電開發後烏江流域的生態環境究竟如何？我們可以和至今沒有開發水電的怒江目前的生態環境遭破壞的情況做一個比較。正好這兩個地方我們都請中央電視台拍攝過電視片。一個是“水壩之爭”一個是“怒江故事”，通過這兩個開發與不開發流域的生態環境現狀比較，大家可以自己去判斷。】

究其根源，首先是水資源開發多頭管理、分部門規劃，開發權分配機製不規範，國家與地方各自為政。其次是電力體製改革後，國有和民營企業“跑馬圈水”，競相搶占水能資源。麵對無序競爭局麵，環保部門試圖通過規劃環評加大管理力度，提高項目準入門檻，但效果有限。
【“國家與地方各自為政”的問題，隻存在小水電項目。除了小水電以外，我國的大型水電都是由國家統一規劃的，根本就不應該存在“國家與地方各自為政”的問題。特別自幾年以前開始，小水電無序開發的問題水利部已經大力整頓。此外，電力體製改革的目的就是要提高社會各界開發水電的積極性。改革後水電開發的決定權也還都是在政府手中，沒有政府的批準，誰也“圈”不來水。目前的這種“跑馬圈水”，正是我國電力體製改革的目標和成果。不應該盲目否定。】

2.2 時間上，水電發展大躍進。
從1949年到2000年50多年間，全國建設水電站總裝機容量約8000萬千瓦，2000年到2008年，裝機容量超過到1.7億千瓦，呈加速度發展態勢。國家《可再生能源發展“十一五”規劃》確定了2010年、2020年我國水電裝機容量將在2008年底基礎上分別增長30%和100%，未來十餘年仍將是水電快速發展時期。
【改革開放後我國經濟的發展速度就決定能源的發展必須要大躍進才行。要知道相對於整個電力的增長，我國的水電增長速度明顯低於火電，電力體製改革後水電的比重不但沒有增加，反而有所下降。以至於我們國家的能源結構嚴重惡化，溫室氣體排放激增，國家發展已經遭遇到巨大的國際阻力。因此，我國的水電不僅沒有什麼大躍進，而是遠遠的落後於經濟發展。當前我國在國際上倍受批評，就和我國的水電被壓製直接相關。因此，我國的水電不僅不是大躍進，而是大大落後於國家的經濟發展。更詳細內容請參見中國水電網站上《步履蹣跚的中國水電何時迎來大躍進？》一文。】

水電發展要協調好流域水電開發規劃和國家能源發展規劃關係，按近期、中期、遠期循序建設，控製節奏、有序開發，可持續發展。然而在實施過程中，許多項目建設，並沒有完全遵循流域水電規劃實施，“超前發展”、“先占先得”、“未批先建”。如金沙江中遊水電開發，在流域水電規劃“一庫八級”開發方案中，近期安排上虎跳峽、金安橋、觀音岩，後期建設梨園、阿海、龍開口、魯地拉。但從目前進展看，8級電站中除上虎跳峽還處於比選論證階段外，其它幾個電站不同程度地提前進入工程建設期或籌建準備期。
【我國“十一五”規劃中已經明確的規定了金沙江中遊的開發項目，目前“十一五”規劃還有幾個月就要結束了，此時此刻，我們到底是應該檢討完不成國家規劃的責任，還是反過來借口規劃中的某一個（虎跳峽）水電站的開發意外受阻，就必須讓其它的水電站全部都停下來呢？因此，我認為根據國家發展規劃，到目前為止我們金沙江中遊的水電不僅不是什麼“超前發展”，而且還是嚴重的“滯後發展”，明顯已經拖了國家經濟發展的後腿。】

188體育官網app 發展迅猛，首先緣於水電開發自身突破了技術和資金瓶頸，由於水電運營成本低，收益快，回報高，成為各大銀行追捧的優質投資項目，從外部條件看，隨著環境保護和移民要求逐步提高，早日開工，早日建成可大大減少企業外部成本投入。
【“投資大、見效慢”一直是外界對水電一種評價。相對其它（火電）項目，188體育官網app 的收益一點都不快，而是見效非常慢。水電的回報也不能算高，否則，現在的水電企業，也就沒有必要紛紛要求實行“水火同價”了。不過，從國際社會減排溫室氣體的要求來看，下一階段我們的水電到是必須更迅猛的發展，才有可能實現我們對國際社會的減排承諾。請注意：發展水電的動力是保護全球的生態環境，而不是在於賺錢。】

2.3 開發與保護矛盾突出，保護讓位於開發。
當水電開發與生態保護發生衝突時，保護一方往往處於劣勢，甚至節節退讓。如三峽工程論證過程中提出為減緩工程開發對白鱘、達氏鱘、胭脂魚等幾十種珍稀特有魚類的不利影響，在長江上遊設“四川合江—雷波段珍稀魚類國家級自然保護區”；而當開發三峽上遊金沙江溪洛渡、向家壩水電站時，向家壩的壩址恰位於自然保護區核心區內，溪洛渡的壩址距保護區核心區上遊邊界約2km，這兩座水電站建成後會使保護區大部分功能喪失，在環境影響評價過程中發現了水電站建設與保護區之間存在不可兼得的矛盾。該保護區被迫做出調整，更名為“長江上遊珍稀、特有魚類國家級自然保護區”，調整到目前長江上遊段，包括小南海河段，若小南海電站上馬，保護區將再次受到重大影響而麵臨調整。

“長江上遊珍稀、特有魚類國家級自然保護區”自始建以來，分別經曆了多次整合、合並、功能區調整和更改名稱，道路曲折。自然保護區一而再、再而三地退讓，保護給開發讓路的例子還有很多。
【水電開發與生態保護發生衝突時，保護一方並沒有處於劣勢，“甚至節節退讓”的說法並不符合實際情況。我們國家的政策必須是要在保護生態基礎上開發水電，例如怒江開發規劃由原來的十三級暫時調整為目前的“一庫四級”。 瀾滄江中下遊出境前最後一級猛鬆電站被認為對下遊洄遊魚類有嚴重影響也都進行了調整。當初我們建設溪洛度、相家壩水電站時調整了金沙江三種珍稀魚類的保護區，也不是沒有道理的。為了證實要保護的這些魚種是否還存在，並且有利於捕捉之後人工培育，一位政府官員曾經懸賞50萬，讓當地所有的人捕捉這三種魚中的任意一種。不過三年過去之後，居然沒有一個人能捕捉到一條。在當地已經找不到要保護魚類的情況下，保護區還不應該進行調整嗎？】

在西南流域水電開發中，“首尾相接”充分利用水頭，不顧生態環境過度開發的現象十分普遍。如岷江幹流規劃21級，幹流上遊除紫坪鋪外均采用引水式開發，造成大段河流脫水減水。雜古腦河等岷江主要支流也大多采用引水式開發，全然沒有考慮水生態、魚類、景觀的需求，對環境造成了嚴重破壞。
【“首尾相接”是體現水電梯級開發科學性的根本特性之一，是國際上公認的開發方式。也是世界各國水電開發的普遍做法。例如，很多重要的河流都有航運功能，如果水電開不能首尾相接，那麼航運就可能會被中斷。引水式開發所造成的脫水，是一些個別電站的管理問題所致，不能作為否定梯級開發論據。水電比重達到99%的挪威，也有大量的引水式電站，但是他們通過對生態流量的嚴格管理和適當的修建滾水壩，就沒有出現斷流的現象。】

西南地區江河大多處於高山峽穀，生態脆弱，地質條件複雜，環境風險大。西南水電開發移民絕大部分采取就地後靠安置方式，使區域本已緊缺的土地資源更加稀缺，迫於生存壓力後靠的移民會盲目砍伐森林和陡坡開荒，造成生態退化、水土流失。西南地區又是少數民族比較集中區域，移民安置工作不得當，容易引發宗教和民族等社會矛盾。
【具有水能資源的河流幾乎都是處在高山峽穀中。我國西北地區也是一樣存在“江河大多處於高山峽穀，生態脆弱，地質條件複雜，環境風險大”的問題，這是我們國家的現實，而且以往我國西北的水電開發已經證實了，中國的水電開發結果和全世界一樣，都是水電開發程度越高，生態環境越好。關於水庫移民的問題，我國在全世界範圍內多次被聯合國稱讚為解決水庫移民的典範。我國也確有很多水庫移民，是通過188體育官網app 改變了貧窮的命運。否則，現在就不會再有大家都還是爭著搶著要當水庫移民的現象了。但是，水庫移民不可能把人移出中國社會，以前我國農村支援城市、農業支援工業的政策和中國社會的三農問題仍然會困擾著水庫移民。這些問題隻能隨著社會的進步逐步得到解決。根據國際社會和我們以往的經驗，環保官員大可不必對西南水電開發的前景危言聳聽。】

2.4 水利、水電規劃之間需協調。
水資源開發要統籌兼顧防洪、供水、灌溉、發電、航運、生態、旅遊等多種功能需求。從科學發展的角度看，應該是在區域發展規劃、流域綜合規劃的指導下製定水電開發規劃。但實際上區域發展規劃、流域綜合規劃常落後於水電的開發。流域的水電開發專項規劃原則上應服從水資源綜合利用規劃，然而，由於部門角度和認識差異，流域水資源綜合利用規劃與水電專項規劃存在著不協調問題，例如，在新修編的“長江流域綜合利用規劃”與“金沙江中遊水電專項規劃”在壩址選擇和梯級任務確定方麵就存在差異。對阿海、虎跳峽壩址及庫容的認識與要求也不同。
【“從科學發展的角度看，應該是在區域發展規劃、流域綜合規劃的指導下製定水電開發規劃。”的說法聽起來似乎很有道理，但是，結合我國的現實國情就會發現這種說法的欺騙性很大。我國的實際情況是水電開發規劃大都早已經完成，而一些流域的綜合規劃卻明顯滯後，很多還在製定、修訂過程中。況且，由於以往我國的管理體製曾經是水利部門和水電部門合二為一的，所以，目前的所有水電規劃（除了尚未批準的怒江規劃之外）其實都可以說是由負責製定綜合規劃水利部門自己製定的。即使按照水電規劃早已形成之後的2003年才頒布的新《水法》中最新出現的“專項規劃，應該服從綜合規劃”的精神，也不能脫離實際的把新水法的精神，變成“應該是在區域發展規劃、流域綜合規劃的指導下製定水電開發規劃”。否則，不僅有違“我國法律不溯及以往”的基本立法原則，而且，也將會給現有的國家發展規劃帶來極大混亂。
實際上，專項規劃和綜合規劃之間的關係，不僅僅需要強調“專項規劃，應該服從綜合規劃”，同時還應該具有“綜合規劃應該是由專項規劃構成”的特點。在現實當中，專項規劃和綜合規劃也必須體現出這種關係，因為專項規劃的現場勘測工作一般都比較深入，綜合規劃的製定過程中往往不可能不參考這些已有的勘測資料。即使在個別問題出現某些分歧意見，也還都是可以通過協商得到解決的。總之，“從科學發展的角度看，應該是在區域發展規劃、流域綜合規劃的指導下製定水電開發規劃。”說法是根本就不能成立的。以往很多極端反壩組織到是經常利用這樣一種冠冕堂皇的騙人說法，來汙蔑我國現行水電專項規劃的合法性。】

2006年中央在“十一五”規劃中明確水電要在保護生態基礎上有序開發，為此，環保部與國家發改委先後聯合下發了《關於加強水電環境保護工作的通知》、《關於有序開發小水電切實保護生態環境的通知》，旨在通過推動流域規劃環評促進有序開發，強化水電環保管理，但要從根本上解決問題，還需從體製、機製、利益分配等多方麵入手。
【顯然，國家機關正式頒布的文件就比較嚴謹，明確指明是《關於有序開發小水電切實保護生態環境的通知》，而不是像一些極端環保組織和環保官員把一些小水電無序開發的問題，也非要強加在大水電上。】

2.5 水電前期環評管理有待規範。
188體育官網app 周期長，在投資體製改革之前，水電工程實行審批製，審批的條件之一是：做好籌建期、準備期的工作，落實“三通一平”，完成施工導流，具備截流條件。對投資主管部門來說，開工前的準備不作為正式開工。當時，“三通一平”沒有納入環境管理。但修路、隧洞開挖、高邊坡處理等工程的動土已經對環境產生很大影響。為規範水電前期“三通一平”工作，環評審批增加了前期“三通一平”環評，交由地方管理。隨著水電開發升溫，一些水電站超出“三通一平”範圍，擅自進入主體施工，一些地方部門在敏感水電站把關方麵不夠嚴格。
【目前的環評管理體製確實需要改進。要知道“三通一平”與工程建設本身是互相不可分割的。根據國家的發展規劃，既然批準了一個工程開展前期“三通一平”，就應尊重工程建設的具體特點，按期對項目環評進行審批。即使認為該項目的環境影響有重大問題已經不能通過環評，也應該早作結論。不能無休止的拖下去。據了解目前我國“一些水電站超出‘三通一平’範圍，擅自進入主體施工”的情況，往往就是由於環評審批部門對於已經按照有關部門的批準開始“三通一平”工作的工程，遲遲不表態造成的。水電項目的環評審批如果對審批的時間期限沒有特別的法律規定，就應該按照國家行政許可法的精神，在規定的時間內完成。否則，“先建未批”的現象幾乎難以避免。對於國有的企業，我們還可以不顧國家的利益的叫停整頓，但是，對於民營的經濟體,政府部門的這種叫停幾乎沒有任何約束作用，除非我們同意依法賠償由於行政許可失誤所造成經濟損失。】

3 對策與建議

水電無序開發問題比較複雜，根本原因在於管理體製、機製和政策導向。要解決多龍治水、分層負責、各自為政、政策缺位問題，需要國家有關部門和各省區共同協調配合，建議深入開展水電開發與生態保護戰略研究，在此基礎上出台水電行業的區域環境政策，協調有關部門出台生態補償機製、資源有償分配機製等水電有序開發保障機製。具體考慮：
【還是先要承認水電無序開發的問題在大型水電中根本就不存在的前提，因此，所謂“多龍治水、分層負責、各自為政、政策缺位”的問題對大型水電也應該是不存在的。】

3.1 按照國土空間主體功能區劃，對現有河流水電梯級開發規劃進行論證。
目前，全國經濟可開發量約有4億千瓦水電裝機，其中有1.3億千瓦以上電站裝機涉及自然保護區和風景名勝區等各種保護區域和生態敏感區域，對這部分裝機應提出禁止或限製開發要求，將所在河段劃為限製開發河段、禁止開發河段。從整體上看，保存這些河流、河段不進行水電開發，即留出一定生態保護空間，也能基本滿足能源發展需求。建議進行深入研究，把環境保護的要求納入“經濟可開發”的硬約束條件範圍，分期分批發布禁止或限製開發河流河段名錄，明確紅線禁區，為保護生態留足空間，控製過度開發。
【由於我國生態環境保護工作起步較晚，現行水電規劃中個別涉及到敏感生態地區的項目確實有必要仔細論證。但是，如果籠統地說“風景名勝區等各種保護區域和生態敏感區域，對這部分裝機應提出禁止或限製開發要求”也是有問題。很多風景名勝區的美景本身就是天然或者人工水壩壅水以後形成的，為什麼就要禁止和限製新的188體育官網app 造就新的美景呢？對於各種保護區也要區別對待。例如，怒江邊上的“石月亮”是在三千多米的高山上，怒江修不修水壩根本就對它沒有任何實際影響。即使是一些魚類的保護區也不能完全一概而論。金沙江上溪洛渡和相家壩水電的建設就非常說明問題，既然當地分明已經沒有我們所要保護的珍稀魚類了，我們為什麼不應該進行調整呢？必須承認我國現有的一些保護區的設立，也未必就都是科學合理的。例如，當初如果不是一些網友揭露出了華南虎的照片造假，恐怕一個華南虎保護區也早已經被有關部門設立了。我們怎麼能糊裏糊塗不加區分的讓一些假冒偽劣的保護區名正言順的阻礙我們的水能開發呢？
另外，環保官員的“從整體上看，保存這些河流、河段不進行水電開發，即留出一定生態保護空間，也能基本滿足能源發展需求”的認識也是不正確的。根據官員自己的數據“經濟可開發量約有4億千瓦水電裝機，其中有1.3億千瓦以上電站裝機涉及自然保護區和風景名勝區”推算，如果接受環保官員的這個建議，我國的水電資源隻能開發2.6億千瓦。而很多專家已經測算，按照我國2020年水電裝機達到3億千瓦的規劃，我們都很難完成我國非化石能源達到15%的國際承諾，必須要讓2020年我國的水電裝機達到3.3到3.5億千瓦的水平，我們才能保障完成我們的減排承諾。顯然，環保官員所建議的我國2.6億水電開發的極限，是根本不可能滿足我國的能源發展需求的。
根據環保官員這一建議所披露的數據，我們倒是應該注意：我國保護區的設置的多一些、範圍寬一些對保護生態環境確實是有利的。但是，如果一概以保護區的名義來限製水電開發的話，肯定會影響我國減排溫室氣體目標的實現。我國的環保決不應該幹那些為了保護局部的小環境，去破壞全球的大大環境；為了保護眼前的某一個物種，威脅整個人類的蠢事。】

區別對待西南地區雅魯藏布江、怒江、金沙江、長江上遊、瀾滄江、雅礱江、大渡河等流域水電開發，體現禁止、限製、優化、重點開發區域差異管理原則，使不同流域河流河段生態得到保護。如：
雅魯藏布江等偏遠地區河流的水電資源是國家能源長遠戰略後備基地，中、近期以保護為重點，絕大多數電源點不開發，在滿足生態保護要求，落實嚴格的環保措施基礎上可建設少數電站以滿足西藏等地區自用，藏電外送不宜近期考慮；
【這種說法完全沒有道理。目前，我國的一些人士似乎始終也搞不清楚可再生能源與不可再生能源的根本區別。對於不可再生的資源，完全可以有“長遠戰略後備基地”的說法，因為，它的資源量是有限的，你今天開發利用了明天就沒有了。而對於可再生的資源，根本就不可能有什麼“能源長遠戰略後備”的概念。不管你是否開發利用，它的資源總量都不會發生變化。而且隻要你一天不去開發利用它，它就相當於什麼都沒有。因此，對於可再生的能源，絕不應該有什麼需要近期保護的打算。需要開發就盡早、盡快的開發，需要保護，就要永久的保護。
我國雅魯藏布江的開發是必然的，目前我國西藏地區的經濟還非常落後，今後的發展需要大量的能源。西藏本身的化石能源有極為有限，不開發利用清潔的可再生能源的水電西藏經濟將難以發展。因此，根據可再生能源的特性，既是現在西藏經濟暫時還不需要那麼多的電力能源，也應該盡早開發，通過藏電外送支援西藏經濟的發展。同時也為全球減排溫室氣體做出貢獻。】

怒江，為開發程度很低生態保護相對原始的河流，總體上要保持大部分河段天然特征，慎重研究決策；
【怒江的開發程度很低，但是生態破壞的程度並不算低。經過反複爭論和多方論證水電開發才是發揮怒江資源優勢保護當地生態環境最有效的方式。如果按照環保官員“開發程度很低生態保護相對原始的河流，總體上要保持大部分河段天然特征”的邏輯，那麼全世界河流絕對都不應該去開發，因為在被開發之前，當地的河流很多都是“為開發程度很低生態保護相對原始的河流”。所以，如果我們的環保官員不能證明全世界水電開發都是錯誤的話，就應該收回他的這一建議。客觀的評價怒江的水電開發必要性。】

金沙江，部分河段移民多、生態敏感，目前上、中、下遊正分段開展流域規劃環評與研究。對虎跳峽等移民數量多，涉及國家級風景區等景觀和生態敏感保護目標的電站，應深入研究論證，從長計議，不宜匆忙決策。虎跳峽以下金沙江中遊河段電站待充分協調決策後，納入常規項目環評管理。金沙江上遊河段，應減少開發規模和電站數量；
【應該說“深入研究論證，從長計議”是應該的，但是“不宜匆忙決策”的說法並不科學。水能資源開發利用的特性就決定了，對於水電的開發必須盡早確定長期目標，否則，不管是對於開發還是保護，都是非常不利的。我們千萬不要總是把“不宜匆忙決策”當成思想上反對開發，但又找不理由的一種借口。這種現象，已經對我國的發展構成了極大的傷害。】

長江上遊河段（長江宜賓至重慶三峽庫尾），小南海、朱揚溪、石棚等電站（三個電站共500多萬千瓦裝機）涉及長江國家級珍稀特有魚類自然保護區，如建設將麵臨再次調整自然保護區，應予放棄；
【這種說法非常武斷。該地區要保護的珍稀魚類是否依然存在？這些水電站開發對珍稀魚類的保護能有多大影響？不開發水電是不是唯一可行的保護方式？保護區是否可以進行調整都？還需要我們進一步的研究確定。如果搞不清楚具體情況，就輕言要放棄這幾個電站的開發，是非常不明智的。且不說這幾個水電站對重慶市的防洪和供水的作用有多麼重要，起碼沒有這幾個電站長江航道的枯水期的通航就無法得到保障。】

瀾滄江，瀾滄江中下遊出境前最後一級猛鬆電站對下遊洄遊魚類有嚴重影響，應放棄。鑒於景洪電站日調節發電水位波動大對下遊局部河段仍有一定影響，應積極支持加快橄欖壩反調節水庫電站的建設。放棄瀾滄江上遊河段涉及自然保護區的電站；
大渡河，對通過規劃環評優化調整後的大渡河等河流的電站，納入項目環評管理，嚴格落實環保措施。

加強地方中小河流流域規劃環評和項目環評管理指導工作
地方管理的水電項目多在支流，項目數量多，開發總體規模小，占有河流河段數量多，建議以大促小，對雲南、四川等水電資源開發重點省區應開展保護生態有序開發水電政策研究，協調幹、支流開發與生態保護關係。嚴格環境準入條件，減少、控製引水式開發方式，如未考慮生態用水需要和下泄流量，可能造成河段嚴重減、脫水現象的堅決不予批準。
完善水電前期環評管理工作。按同級審批原則，由國家層麵管理（的）25萬千瓦以上裝機電站或主要河流上的水電“三通一平”環評審批，可根據水電開發總體形勢和流域環境管理需要總體把握。或取消水電工程“三通一平”階段環評要求，將其納入項目環評，統一管理，項目環評批準後方可“動土開工”。
【這個建議值得商榷。必須強調水電項目開展前期工作也必須要進行環評，確實是與我國其它任何工程項目的管理所不同的。這個前期工作必須環評的要求，是2005年第一次環評風暴叫停了三峽工程，發現自己的叫停沒有什麼法律依據後才後加上去的。從此以後也就對所有水電項目的前期工作增加了額外的要求。其理由就是前麵我們的環保官員自己也曾提到過的“修路、隧洞開挖、高邊坡處理等工程的動土已經對環境產生很大影響。為規範水電前期“三通一平”工作，環評審批增加了前期“三通一平”環評，交由地方管理。”如果這一理由成立，就不應該無緣無故的再改回來。環評審批的標準應該是取決於具體的審批條件，而不是由哪個部門審批。
我們注意到：當初叫停了三峽的時候，社會上一些反壩人士就曾大聲呼籲“三通一平”也必須要進行環評。這次金沙江水電被叫停之後，社會上又有一些反壩人士呼籲要取消水電“三通一平”的前期環評規定。當然，喜歡嘩眾取寵的極端環保人士們經常出爾反爾的做法並不奇怪。但是，作為政府部門和政府官員，要用科學的態度和理智的思維看待環保人士的呼籲和要求。不應為了迎合某些社會輿論而朝令夕改。特別不能讓人感覺到我們的行政管理部門，為了掩蓋我們自己的執法中的某些錯誤，就要來回的修改相關的法律規定。否則，難以維護政府的執法威信。】

3.3 高度重視地震環境風險影響
針對188體育官網app 多在地質條件複雜、地震活動活躍的高山峽穀地區，開展水電開發地震環境風險研究，慎重審批環境風險特大的水電站。
【水庫地震的問題非常重要。不過，據我了解，我國的188體育官網app 曆來都是非常重視“開展水電開發地震環境風險研究”。這次汶川大地震也說明我國的水庫地震研究和規範基本上是科學的，也能夠滿足水壩抗震的需要。不知道環保官員此建議的意思，是不是今後環評部門自己還要單獨再“開展水電開發地震環境風險研究”。我覺得似乎沒有這個必要。如果沒有這個打算，此條建議最好不要這樣提。因為，“慎重審批環境風險特大的水電站”本來就應該是我們環評工作的基本前提。】

3．4充分開展流域綜合規劃及水電開發規劃的戰略環評、規劃環評工作和累積影響評價的研究。
隨著國務院對“規劃環境影響評價條例”的頒布，積極開展對水電規劃環評的方法、指標體係等基礎研究。改變長期以來實施的“技術經濟最優”的單一工程目標，將生態環境因素作為重要製約，納入規劃製定的約束條件。規劃環評還應考慮到工程的長期運行調度方案，對河流生態環境需水和生態調度提出明確要求，作為指導水電站規劃、設計、建設、運行和退役的依據。規劃方案還應為河流的生態修複和水電站設施退役後再利用方案或拆除預留空間。如對河流水電開發功能區規劃進行環境評價。
【所謂“改變長期以來實施的‘技術經濟最優’的單一工程目標”的表述，不過是一些極端環保人士汙蔑我國水電規劃的一種說法，並不符合實際。例如，我國以前規劃建設的一些水電站就已經修建了過魚的通道；我國建設三峽工程的同時就修建了中華鱘的養殖基地。這些做法顯然與“技術經濟最優”的單一工程目標相矛盾。實際上，一方麵，我們的規劃從來也沒有把“技術經濟最優”作為單一的工程目標。另一方麵，即使在今天的各種規劃中，當我們確定了具體的生態保護的目標之後，還是要選擇“技術經濟最優”方式實現目標。規劃中的生態環境保護與“技術經濟最優”從來都不是互相矛盾的。
所謂“規劃環評還應考慮到工程的長期運行調度方案，對河流生態環境需水和生態調度提出明確要求，作為指導水電站規劃、設計、建設、運行和退役的依據。”似乎也沒有什麼實際意義。一方麵我國的水電規劃基本上都已經完成，一些類似馬後炮的規劃環評已經沒有什麼必要。另一方麵，我國的黃河上水電站都是按照以前的水電規劃開發建設的，建成後水利部門現在“對河流生態環境需水和生態調度”也進行得非常不錯。這說明以前我們規劃建設的電站，也並非不能滿足生態環境的要求。總之，能進行規劃環評當然是好事情，但是，對於分明已經度過了規劃階段的工程項目，還非要再強調依靠什麼環評規劃解決問題，就有點本末倒置了。其實有了下麵一條所隨提到的環境影響回顧評價就已經足以了。】

3.5 積極推廣大壩環境影響回顧評價。
對工程在建設和運行中對環境影響的程度、範圍、工程建設中采取的生態效應舒緩措施的有效性開展回顧評價。係統認識大壩建設淹沒、阻隔、水文變化對生境、生物多樣性、水質、社會等多方麵的影響，認識大壩建設對生態環境的“真實”影響、累積影響，做好係統的分析研究和長期監測數據整理，提供堅實的基礎數據支撐。

3.6 在製度創新上，積極探索科學、適用的水電開發政策和環境管理手段。
如對“土地入股”、“以電代薪”、“以大代小”等行之有效的政策，開展適用性、可行性研究，進行更科學的製度設計。對生物多樣性的評價開展研究，在水電環評製度環節更好的體現。探討建立適合中國國情的“綠色水電”或“低影響水電”的認證製度和水電站經營許可證換發製度的可行性等。
在水電為經濟高速發展提供強大動力、廣為人類造福的時代，中國不但要做世界的水電大國，更要做即考慮了經濟發展又考慮了環境保護的綠色水電強國。時代要求我們的工程師，處理好經濟發展與環境保護的矛盾，做到發展與保護的雙贏，負起對國家未來長遠和諧發展的責任。正如《資治通鑒》所說：“取之有度，用之有節，則常足矣。”
【注意“取之有度，用之有節”非常必要。但是這個度和節一定要科學合理。在這一點上，世界其它發達國家的水電開發程度完全可以作為我們的度和節借鑒。必須承認目前我國水電的開發絕不存在過度的問題，而是嚴重的不足。
可見，不僅“時代要求我們的工程師，處理好經濟發展與環境保護的矛盾，做到發展與保護的雙贏，負起對國家未來長遠和諧發展的責任”，也同樣要求我們的環保官員，處理好經濟發展與環境保護的矛盾，做到發展與保護的雙贏，負起對國家（和全球）未來長遠和諧發展的責任。因此，希望我們能加強溝通、交流，實現這一共同的目標。】

衷心祝願中國188體育官網app 健康有序、朝氣蓬勃地可持續全麵發展，為祖國的富強，貢獻更大的力量。

【以上評論如有不當，歡迎批評指正】